De qué hablamos cuando hablamos del Procurador General de la Nación

Previo a la designación del remplazante del doctor Esteban Righi, una reflexión en torno a la evolución de la figura del Procurador y las responsabilidades que le competen.Durante el primer semestre de 2012, por múltiples razones, la figura del Procurador General de la Nación ganó protagonismo. El primer acto fue el frontal ataque del Vicepresidente de la Nación al entonces Procurador, el doctor Esteban Righi, que provocó su renuncia indeclinable. Las razones de ese accionar no son motivo de estas reflexiones, pero llamaron profundamente la atención.

Ante la vacante, el segundo acto fue la propuesta, por parte de la Presidenta de la Nación, de su reemplazante, el abogado Daniel Reposo. Tampoco impulsan estas líneas los múltiples y bochornosos episodios que protagonizara el candidato, en oportunidad de presentar sus credenciales y de defenderlas en audiencia pública ante el Senado. Cerró su pobre actuación con tres esquelas que intentaron justificar su fallido intento.

El tercer acto está en proceso aún, y fue la designación de una nueva candidata por parte de la Primera Magistrada: la doctora Alejandra Gils Carbó.

En este contexto, pretendo reflexionar acerca del significado de esta figura institucional que, en razón de los distintos sucesos descriptos más arriba, quedó soslayado frente a un debate pobre, enfocado exclusivamente en las razones que motivaron al Vicepresidente a actuar como actuó, y a la Presidenta a proponer un candidato con tan bajas calificaciones para cubrir el cargo.

El Procurador General de la Nación es una figura institucional relevante, con rango constitucional, que está a la altura de los miembros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. De acuerdo con el texto constitucional, goza de autonomía e independencia. Este status lo adquirió en la reforma constitucional de 1994.

 

El Procurador General antes de 1994

La Ley 27, promulgada en 1862 durante el gobierno de Bartolomé Mitre, organizó la justicia federal, conformó la Corte Suprema de Justicia y es el primer texto legal que se refiere al Procurador General de la Nación.

En su origen, se lo integró al Poder Judicial y no se establecieron sus funciones específicas. Leyes posteriores fijaron su intervención frente a la Corte Suprema, de manera parcial. En esta coyuntura, y de manera muy resumida, el Procurador fue visto desde una doble función: por un lado, como un asesor del Poder Ejecutivo, a la manera de la figura del Attorney General en los Estados Unidos; y por otro, como un miembro del Poder Judicial. El profesor José María Díaz Couselo, en un interesante artículo (“Los Dictámenes de los Procuradores Generales”), dice que del análisis de la actuación del Procurador en el siglo XIX y en una buena parte del XX,  puede sostenerse que actuó como consejero del Presidente de la República.

 

La figura del Attorney General

En los Estados Unidos la actuación del Fiscal General (Attorney General) está perfectamente definida. Es un miembro integrante del Poder Ejecutivo. Su designación es política, depende del Presidente, y su nombramiento requiere el acuerdo del Senado, sin mayorías especiales. Es el “abogado en jefe” y la cabeza del Ministerio de Justicia. En este caso, se trata del asesor legal del Presidente de más alto rango, y quien defiende, ante los Tribunales Federales y ante la Corte Suprema de Justicia, al Estado Federal, sus políticas, actos, etcétera.

La crisis del presidente Richard Nixon a partir del Watergate, cuestionó esta figura, desde que se produjo un conflicto de intereses entre el Fiscal General y el Presidente que estaba siendo investigado. El clímax del problema llegó en la famosa “masacre del sábado por la noche”, en la que el Presidente echó a dos Fiscales Generales de manera consecutiva porque no querían despedir al abogado designado –Archibald Cox– por el propio Fiscal General para investigar el caso y sus derivaciones.

La consecuencia de este episodio fue la creación de la figura del IndependentCounsel, o abogado independiente, que sería nombrado por jueces en caso que sea necesario investigar a un alto funcionario del Poder Ejecutivo, procurando evitar el conflicto de intereses planteado por el Watergate. No obstante, cayó en desuso en 1999, luego de la resonante actuación del abogado independiente Kenneth Starr, designado para investigar ciertas denuncias contra el presidente Bill Clinton, que dieron lugar a posteriori a un juicio político que no prosperó.

En suma: en los Estados Unidos, la figura del Fiscal General está estrechamente vinculada al Presidente y al Poder Ejecutivo, siendo aquél su principal asesor en materia jurídica y su representante en los foros judiciales. La crisis de Nixon dio lugar a una solución práctica, como fue la figura del abogado independiente, hoy derogada.

 

La evolución del rol del Procurador en la Argentina

Como dijimos, hasta la reforma constitucional de 1994, se debatía sobre el rol del Procurador General, en tanto dependiente del Poder Judicial, o –por el contrario– como consejero del Presidente de la Nación y del Poder Ejecutivo.

Como es usual en nuestra historia institucional, hasta 1994 la figura transitó por ambas alternativas, sin que se hubiera definido cabalmente su rol. Por otra parte, el Poder Ejecutivo cuenta también con la institución del Procurador del Tesoro, quien es el asesor legal de más alto rango del Poder Ejecutivo y depende funcionalmente del Ministro de Justicia. En este caso, y por aplicación de las normas que lo crean, es su función asesorar legalmente al Presidente, con lo que el Procurador General parecía quedar como un integrante del Poder Judicial (salvo durante el gobierno del doctor Carlos Menem, en donde se especificó que dependía del Poder Ejecutivo y su nombramiento no requería el acuerdo del Senado).

 

La reforma de 1994 y la definición de la figura del Ministerio Público

La reforma constitucional de 1994 zanjó definitivamente el asunto, y le otorgó al Procurador General de la Nación rango constitucional. Los constituyentes ubicaron estratégicamente el artículo referido al tema como “Sección Cuarta”, a continuación de las que se refieren a los tres poderes del Estado (Legislativo, Ejecutivo y Judicial). Podemos decir, siguiendo a buena parte de la doctrina constitucional, que se trata de un “cuarto poder”.

El art. 120 de la Constitución caracteriza al Ministerio Público como un órgano independiente, que tiene por función promover la actuación de la Justicia en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad, en coordinación con las demás autoridades de la República.

La cabeza de este “poder” es el Procurador General de la Nación.

Vale la pena dimensionar la relevancia que tiene esta figura en el marco institucional de la Nación. Se trata del guardián de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad. Es, en definitiva, quien representa al Estado y a la sociedad frente al Gobierno o frente a cualquier organización o entidad que de algún modo afecte la legalidad.

En un sistema como el argentino, en el que la praxis institucional se aleja grandemente de la teoría, la figura del Procurador General debería ser aquella que intente encauzar, mediante su actuación, el accionar de los gobiernos en el marco de la legalidad. Una mirada de estas características hace que su figura cobre enorme trascendencia.

Esto fue ratificado con la Ley N° 24.946, promulgada en 1998, que otorgó el marco legal de actuación al Procurador General y –entre otras cosas–  estructuró la figura de los fiscales y defensores bajo su figura.

La reforma de 1994 resuelve de manera atrayente –al menos conceptualmente– la orfandad orgánica con que vivía el Procurador General con anterioridad a la modificación de la Carta Magna. Por otro lado, y comparando la institución con la de los Estados Unidos, soluciona también los inconvenientes plateados con la figura del Fiscal General, en cuanto se le otorga independencia funcional –al menos en los papeles– frente al Poder Ejecutivo y al Poder Judicial. Es quien debe velar, en representación del Estado, por la legalidad en el accionar de los gobiernos y los particulares.

 

La corrupción y el Procurador General

La Ley N° 24.946, cuando estructura este “cuarto poder”, subordina  a los fiscales que actúan en los distintos fueros (justicia civil, comercial y –muy especialmente– penal), al Procurador General de la Nación.

Los fiscales que actúan en la justicia penal federal, que entienden en la investigación de las denuncias por actos de corrupción en que pueden estar involucrados los funcionarios del gobierno, dependen funcionalmente del Procurador.

Además, y lo que resulta más importante, la Ley incorpora a este “cuarto poder” al Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas, que específicamente tiene la facultad de promover la investigación de los actos de corrupción en que pueden estar involucrados funcionarios de la administración nacional.

Mediante esta figura, la ley profundiza el camino de la custodia de la legalidad e inviste de competencia al Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas para que cumpla esta tarea, todo lo cual hoy está grandemente desdibujado luego de la renuncia del Fiscal Manuel Garrido en 2009.

Si bien no es motivo de estos párrafos, dicha renuncia se debió –a estar al texto de su dimisión– a un recorte de facultades por parte del entonces Procurador General, Esteban Righi, mediante el dictado de la Resolución N° 147/08.

 

Constitución y realidad

Una de las quejas que resuenan en algunos sectores de la sociedad civil es el hiperpresidencialismo (término acuñado por Carlos Nino y reiterado en multitud de oportunidades) que reflejaría nuestra Constitución. La praxis del poder en la Argentina da la razón a las quejas relativas a la figura del Presidente. No obstante, la Constitución prevé varias figuras, como es el caso del Procurador General de la Nación que, de actuar conforme a su competencia, podrían coadyuvar a atenuar y moderar este presidencialismo.

Funcionarios integrantes de la Procuración General que sean independientes y marquen ante la justicia los deslizamientos del Poder Ejecutivo hacia conductas que escapan a la legalidad, tanto en la manera de ejercer el poder como en la investigación insoslayable, independiente y veraz de las denuncias de corrupción, podría ser un camino para que la praxis del poder se acerque un poco más a los conceptos que figuran en la Constitución.

La candidata propuesta por la Presidenta en reemplazo de Daniel Reposo parece contar con antecedentes profesionales y académicos para la faena. Cuadra entonces enfocarse en el fondo de la cuestión: que la aspirante comprometa y asuma el rol que la Constitución tiene previsto para el cargo, con independencia y en protección del Estado y la sociedad frente al Gobierno, en defensa de la legalidad.