Los nuevos desafíos de la cuestión social

Si bien en la última década se corrobora cierta tendencia a la mejora en la situación social en América latina, persisten algunos desafíos claves para mejorar los patrones de distribución del ingreso entre la población.América latina experimentó un importante crecimiento sostenido en la última década, que provocó una sustancial mejora en los indicadores sociales de cada uno de los países de la región. Pero creemos que esta mirada general sobre las mejoras sociales debe complementarse con un análisis más fino acerca de qué nuevos conflictos y tensiones se presentan. Ese balance nos permitirá diseñar políticas más precisas para luchar contra la pobreza y la desigualdad, que aún afecta a muchos latinoamericanos.

En ese sentido, se observa que la región, en el período 2002-2007, tuvo un crecimiento sostenido del Producto Bruto Interno que al final del período se ubicó en el 5,7% en promedio regional, y que ha permitido mostrar en todos los países una mejora en los indicadores sociales de pobreza e indigencia. No obstante, a partir la crisis financiera inter-nacional de 2008, el aumento de los precios de los alimentos, el incremento de la inflación y factores propios de las coyunturas nacionale hicieron que esta tendencia se moderara.

En cuanto a la magnitud de la pobreza, la Argentina y Chile podrían ubicarse en un primer grupo con bajos o moderados niveles de pobreza; y Brasil y México se encontrarían en un segundo grupo de nivel medio bajo. De todas formas, se trata de sociedades con importantes desigualdades regionales y entre los diferentes sectores de población.

El nivel más alto de pobreza corresponde a Perú, Colombia y Ecuador, cuyos indicadores al respecto varían entre 40 y 55 por ciento del total poblacional. En efecto, la situación en estos países es realmente crítica: la mitad de la población no percibe ingresos suficientes como para cubrir sus necesidades primarias.

Tal como se dijo antes, en la última década Brasil, en una tendencia que también se percibe en Bolivia, es el país que tuvo el mayor descenso de los indicadores en cuestión, a razón de tres puntos porcentuales por año. De todas formas, el problema más grave allí es la desigualdad persistente en el tiempo. Similar comportamiento se da en México, que se destaca por los graves problemas de pobreza rural y de inequidad.

 

Privación relativa

La desigualdad se encuentra estrechamente vinculada a la pobreza, y muestra los patrones de distribución de ingresos entre los distintos grupos sociales y la brecha entre ambos. La región sigue siendo una de las más desiguales del mundo, lo que afecta el acceso a condiciones dignas de bienestar y de ciudadanía de gran parte de la población. Si bien en la última década se corrobora cierta tendencia a la mejora de la distribución del ingreso en la mayoría de los países estudiados, se trata de una reducción muy poco significativa que no modifica los patrones de distribución regional, claramente inequitativos. Estas desigualdades operan en el acceso a los servicios básicos como salud y educación y a la inclusión laboral. Hoy ya no es posible hablar de pobreza sin considerar que se ha ampliado elsentimiento de privación relativa de la poblaciónen general. La brecha entre las expectativas de consumo en relación con los ingresos reales de las personas reconfigura las nociones de inclusión y exclusión.

Por otro lado, la informalidad y la precarización de los puestos de trabajo imprimen un sesgo importante en la calidad de la inserción laboral que afecta particularmente a los sectores pobres. Datos de la CEPAL muestran que la tasa de desempleo abierta resulta mayor para los tramos de población comprendidos entre los 15 y los 29 años y desciende conforme avanza la edad. Asimismo, las mujeres jóvenes se encuentran en una situación de desventaja aún mayor respecto de los varones, con tasas de desempleo del orden del 23 por ciento para el tramo de entre 15 y 19 años y del 17 por ciento entre 20 y 24 años.

En relación a los sistemas de políticas sociales, se observa una tendencia general a priorizar la asistencia y la seguridad social y, en segundo término, la educación. En general, el 50 por ciento de la inversión en gasto social corresponde al sistema de seguridad y asistencia social, seguido por el 20 por ciento de inversión en educación. En tanto salud alcanza un nivel de gasto similar aunque menor al de educación, alcanzando en ciertos casos al 20 por ciento del total del gasto social.

A partir de la extensión de la Asignación por Hijo, la Argentina ha provocado uno de los cambios conceptuales más significativos en relación a los sistemas de protección social de la región. Ahora debe procurar que la política se convierta en Ley y, además, terminar de consolidar un sistema integrado de información, monitoreo y evaluación de los nuevos sectores incluidos. Tales medidas podrían ser un punto de partida hacia políticas de reentrenamiento laboral, de fortalecimiento del eje productivo, de políticas sanitarias y de juventud.

Brasil, por su parte, ha conformado un sistema muy masivo, con importantes recursos y dispositivos legales y reglamentarios. Pero debe ampliar la cantidad de beneficiarios a su programa principal Bolsa Familia. Aun siendo la política de promoción social más importante de América latina, todavía quedan excluidos muchos grupos en condición de vulnerabilidad.

 

Una nueva etapa

Los sistemas de protección social en los países de la región deben considerarse como política de Estado en tanto perduran altos niveles de exclusión. Así, el objetivo central de una política al respecto debe pretender alcanzar la integralidad, evitando la dispersión de recursos y la duplicación de estructuras. El propósito de priorizar una gestión de mayor impacto en la inclusión social supone un trabajo de unificación y articulación de recursos, circuitos administrativos y gestiones compartidas y especializadas por tipo de prestaciones o beneficiarios a atender. Es importante que cada nivel local, provincia o región, actúe en forma coordinada.

La evolución de la situación social presenta una serie de desafíos clave para los próximos años. En primer lugar, a mediano y largo plazo, las políticas sociales van a estar hegemonizadas por las asignaturas vinculadas a la inclusión e inserción de los jóvenes y a los ejes de seguridad, trabajo y educación. Se necesitan planes masivos destinados a la capacitación y el ingreso de las nuevas generaciones al mundo laboral, con una red extendida de tutorías.

En segundo término, los grandes centros urbanos, que es donde se concentra la gran mayoría de los pobres, componen un escenario absolutamente particular para la política social. Establecer miradas específicas sobre estas realidades, integrando las dimensiones de atención social, infraestructurabásica, intervención policial, mercado informal detrabajo y poder judicial es una de las tareas pendientes.

En tercer lugar, otro núcleo problemático en torno a la desigualdad tiene que ver con que si bien se ha achicado la pobreza, no se redujo de manera significativa la brecha entre los más ricos y los más pobres. Este elemento es una fuente de tensión y de violencia en la medida en que genera privación relativa (brecha entre las expectativas de consumo y los ingresos reales). Más allá de políticas universales que puedan dotar de recursos a la población más pobre, hacen falta instrumentos económicos para modificar esta situación. Pareciera necesario incorporar propuestas más estructurales en materia económica, por ejemplo, procesos de reforma impositiva y análisis en torno a los sistemas tributarios.

El cuarto eje marca la necesidad de una reforma del funcionamiento administrativo de las áreas sociales que otorguen velocidad a los desembolsos y que acorten las distancias entre las necesidades sociales y los tiempos organizativos de las burocracias estatales. El desafío de la etapa que viene es crear un sistema administrativo para la política social diferente, tomando experiencias como la de las agencias en Chile o algunos mecanismos descentralizados en Brasil o la Argentina.

En quinto lugar, el microcrédito aparece claramente como una política de reducción de la pobreza en la medida en que a los pobres que trabajan les falta esencialmente capital para renovar maquinarias y tecnologías y dar un salto de escala en el proceso productivo. El crecimiento económico de la región podría ser una oportunidad de poner en marcha políticas de este estilo en escala y masivamente.

Por último, se observa que en los últimos años se han mostrado avances desiguales en los países latinoamericanos respecto de los esquemas participativos, y no han podido consolidarse mecanismos institucionales permanentes de trabajo conjunto entre Estado y sociedad civil. Con el debate hoy instalado acerca de la necesidad de descentralizar fondos públicos, reaparece la necesidad de promover instancias locales de participación comunitaria.

América latina es una región con territorios vastos, muchos recursos naturales con talento y más de dos décadas de ejercicio de la democracia. Es una región con porvenir. Depende de nosotros, de lo que hagamos en el corto y mediano plazo, la posibilidad de tener sociedades más inclusivas, más integradas, en 2020. El contexto internacional, más allá de los vaivenes actuales, parece darnos una nueva oportunidad. No debemos desaprovecharla.

 

El autor es politólogo. Fue secretario de Políticas Sociales y Desarrollo Humano del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación y ministro de Desarrollo Humano de la provincia de Buenos Aires.