La coparticipación federal: una madeja de difícil solución

¿Cómo desenredar un ovillo que acumula más de medio siglo de parches provisorios en virtud de los recursos de la Nación y las provincias?El debate sobre la asignación del producido del impuesto sobre los débitos y créditos bancarios, incluyó avatares diversos: desde la interpretación constitucional de las mayorías requeridas para aprobar su reforma (con el minué del envío y reenvío del proyecto de ley entre los presidentes de ambas Cámaras del Congreso) hasta planteos de la presidenta Cristina Fernández de Kirchner tendientes a una eventual derogación del tributo en el futuro. Estas circunstancias pusieron una vez más en el centro de la escena la cuestión de la distribución de los recursos entre la nación y las provincias. En los entreactos, el presidente del Partido Justicialista, Néstor Kirchner, sugirió la necesidad de discutir una nueva ley de coparticipación federal. Una de las acepciones del diccionario de la Real Academia Española respecto de la locución “madeja”, dice: cosa que está muy desordenada o enredada.

Agrega también que una “persona madeja” es la que acumula ideas sin ordenación ni método. Ambas acepciones resultan aplicables a la institución de la coparticipación federal. Intentemos desenredar esta madeja.

 

Un país federal

La Constitución dispone que la Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal (art. 1º), y que las provincias conservan todo el poder no delegado al gobierno central, teniendo la potestad de organizar sus gobiernos siempre y cuando no contradigan lo pactado en la Constitución Nacional (art. 121). También fija la manera en que el gobierno central procurará recursos para cumplir sus funciones. Dado que las provincias pueden hacer lo propio en sus territorios, se generan dos niveles de tributación: federal y provincial.

En un sistema federal puro, como el de los Estados Unidos, el estado nacional se financia con sus propios impuestos (básicamente, tributos a las ganancias), en tanto que los estados generan sus propios gravámenes para subsistir. En el nuestro –que podemos catalogar como sistema federal mixto– conviven: impuestos o gravámenes exclusivamente federales (el caso de las retenciones), otros cuyo producido se distribuye entre la nación y las provincias por revestir carácter concurrente (impuestos a las ganancias y valor agregado, por ejemplo), y finalmente, impuestos exclusivamente provinciales (inmobiliario e ingresos brutos).

Este sistema mixto se fue gestando con la creación de nuevos impuestos cuya recaudación quedó a cargo del estado federal, sea por propia iniciativa o por delegación de las provincias. Este método dio lugar a lo que hoy denominamos coparticipación federal, es decir, el sistema mediante el cual determinados impuestos son cobrados por la Nación para luego ser distribuidos entre el gobierno central y las provincias para hacer frente a sus erogaciones.

La reforma de 1994 incorporó este régimen al texto constitucional, dejando establecido que el Congreso tiene la atribución de imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias, así como contribuciones directas, las que ya figuraban en el art. 67 de la Constitución de 1853/60. En 1994 se dispuso que las contribuciones, sean directas o indirectas, fueran coparticipables. Luego se fijó el mecanismo de sanción de una “ley convenio” para establecer la distribución primaria (entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires), y secundaria (entre las propias provincias y la ciudad de Buenos Aires) de los recursos coparticipables, contemplando criterios objetivos de reparto.

La reforma institucionalizó y otorgó rango constitucional a un sistema que comenzó a establecerse en 1935, cuando la ley N° 12.139 unificó la totalidad de los impuestos internos existentes en las provincias, y dispuso la manera en que la recaudación sería distribuida entre la Nación y las provincias. Con posterioridad, el sistema se fue “perfeccionando” (si cabe el vocablo), hasta llegar a la promulgación de la Ley N° 20.221 en 1973 (se trató de una ley de facto). Vale destacar dos razones que impulsaron su promulgación: fortalecer en el plano financiero el efectivo ejercicio del sistema federal de gobierno; y facilitar el éxito de las gestiones de los nuevos gobiernos, ya que en 1973 se volvió al cauce institucional luego del golpe de estado de 1966. La ley estableció su vigencia hasta 1980 e intentó fijar parámetros objetivos de distribución de los recursos coparticipables, por oposición a porcentajes fijos –algo destacable–. Determinó tres criterios: población (65% de la masa coparticipable); proporción per cápita a la brecha de desarrollo según la fórmula establecida en la propia ley (25%); y promedio de densidad de población, beneficiando a las de menor densidad (10%). La distribución primaria se fijó en 48,5% para la Nación, y un porcentaje igual para las provincias. La coparticipación secundaria se realizaría conforme con los parámetros objetivos  descriptos.

Este régimen (que fue modificado en detrimento de las provincias durante la dictadura militar de 1976-1983) caducó en 1984, para legislarse nuevamente en 1988. Mediante la ley N° 23.548 (hoy vigente) se implementó un sistema “transitorio” de coparticipación federal, que modificó los criterios establecidos en el régimen anterior y estableció porcentajes fijos en materia de distribución secundaria. Aumentó la participación de las provincias (54,66%) respecto de la Nación (42,34%) en lo que hace a la distribución primaria y creó también la figura de los “aportes del tesoro nacional” (ATN, 1%), cuyo objetivo fue “atender situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de

los gobiernos provinciales”. Finalmente, estableció que el monto a distribuir entre las provincias nunca podrá ser inferior al 34% de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la administración central, tengan o no el carácter de coparticipables.

Si bien el objetivo de esta norma fue resolver la distribución de fondos coparticipables durante el lapso de dos años, el régimen se encuentra vigente pese a la existencia de la cláusula transitoria sexta de la Constitución Nacional reformada en 1994, que dispuso que “un régimen de coparticipación conforme lo dispuesto en el art. 75 inc. 2 y la reglamentación del organismo fiscal federal, serán establecidos antes de la finalización del año 1996”.

La Ley dictada en 1973 contenía ciertos principios que al parecer guiaron a los constituyentes de 1994 cuando incorporaron el art. 75 inc. 2, mientras que la ley actualmente vigente, con las “deformaciones” que a continuación veremos, ha desnaturalizado profundamente el sistema.

 

Desde 1988 la torta se achica

Como vimos, la última norma pretendió fijar una coparticipación primaria en el orden del 42% para la Nación y un 54% para las provincias, con porcentajes menores para ATN (1%) y fondos de recupero para determinadas provincias (3%).

La masa coparticipable estaba constituida por todos los impuestos nacionales, con excepción de los derechos de importación y exportación (constitucionalmente afectados al estado nacional), impuestos y contribuciones con asignación específica, y otros tributos menores con sistemas propios.

Inmediatamente después de la sanción de la norma en 1988, mediante distintas leyes, reformas, marchas y contramarchas, comenzó a horadarse paulatinamente la masa coparticipable, teniendo como causa principal el costo de la seguridad social. Describir la actual madeja de la coparticipación es un trabajo ímprobo, y por su complejidad, sólo agregará más confusión a la existente. No obstante, intentaré señalar sus tramas principales¹:

 

-Los impuestos cuyo 100% forman parte de la “coparticipación bruta” son los internos y ganancia mínima presunta.

-Del impuesto a las ganancias recaudado, el 64% forma parte de la coparticipación bruta, en tanto que el 20% se destina a la seguridad social, el 10% con un tope de hasta $ 650 millones al fondo de reparación del conurbano bonaerense –el excedente de ese tope vuelve a las provincias excepto Buenos Aires conforme índices de participación secundaria–, y el 4% corre la misma suerte que el excedente. Finalmente, el 2% directo alimenta el fondo destinado a ATN. -Del impuesto al valor agregado recaudado, el 89% forma parte de la coparticipación bruta, en tanto que el 11% restante se aplica a la seguridad social.

-Del impuesto a los débitos y créditos bancarios, el 30% se destina a “coparticipación bruta”, en tanto que el 70% restante se asigna directamente a la Nación.

 

En este ligero análisis, puede observarse que la “coparticipación bruta” no está integrada por el 100% de los tributos recaudados, sino que tanto el impuesto a las ganancias como el IVA tienen importantes desvíos con asignación específica, primeramente en la seguridad social. La “coparticipación bruta” corre la misma suerte, dado que en el monto total (con los descuentos mencionados) se vuelve a practicar una deducción del 15% que se destina a la seguridad social².

Descontado este 15% se llega a la “coparticipación neta”, que es el monto sobre el que se aplican los porcentajes de distribución primaria y secundaria fijados en la Ley N° 23.548.

Estos gruesos trazos del esquema de coparticipación, que omiten –en honor a la brevedad– muchos impuestos directos e indirectos, tasas y otros fondos y que no pretende ser exhaustivo, demuestran que un eventual debate sobre la coparticipación federal debe ser mucho más inclusivo, puesto que de lo que en rigor se trata es de la “coparticipación neta”, cuyo volumen ha sido ya horadado por una cantidad de deducciones específicas que redujeron la masa coparticipable.

 

Una tarea necesaria

La Nación tiene, por lo tanto, como recursos directos no sujetos a coparticipación los fondos provenientes del comercio exterior (por ej.: retenciones) y otros impuestos internos, parte del impuesto a los bienes personales, y el 70% del impuesto a los débitos y créditos bancarios. Luego, a través del Ministerio del Interior, maneja los recursos provenientes de los aportes del tesoro nacional (2% del impuesto a las ganancias más 1% de la coparticipación neta).

Por otra parte, la mayor merma previa a la “coparticipación bruta” está vinculada a fondos afectados a la seguridad social. Como ya lo han indicado varios economistas3, un primer problema a resolver –previo a la discusión sobre la coparticipación federal– es el de los aportes a la seguridad social. En efecto, el origen de estas deducciones se vinculó mayormente con la promulgación de la ley N° 24.241, que implementó el sistema de jubilaciones privadas, provocando un desfinanciamiento del sistema de seguridad social, respecto de las jubilaciones de reparto vigentes a la fecha de vigencia de esa legislación. Si bien es verdad que este esquema pudo haber tenido una justificación temporal hasta tanto el sistema mixto implementado en 1994 alcanzara su equilibrio, no lo es menos que en 2008 el sistema fue derogado, volviéndose al de reparto tradicional. Informes económicos y la propia ANSeS reconocen que el sistema reviste en la actualidad carácter superavitario, habiéndose en consecuencia perdido las razones de los descuentos originales.

La primera tarea podría ser el debate a fondo sobre los recursos de la seguridad social (que incluya la situación de las cuentas de capitalización transferidas a la ANSeS producto de la reforma previsional), sus recursos y su futuro. De éste podría resultar la devolución de las disminuciones actuales a los impuestos a las ganancias y al valor agregado, así como el 15% de la coparticipación bruta, aumentando sustancialmente la masa coparticipable.

Parece elemental que una madeja pueda desenredarse comenzando por las puntas menos enmarañadas. Tal vez la cuestión previsional sea la punta del ovillo de un sistema que acumula hace más de medio siglo parches provisorios y no soluciones de fondo.

 

1. Los datos surgen de la Comisión Federal de Impuestos, creada por la Ley de Coparticipación Federal N° 23.548 – www.comfedim.gov.ar

2. El producido del impuesto a los bienes personales se distribuye de manera directa como “coparticipación neta”

3. Véase en este sentido el Informe preparado por Nadin Argañaraz, de la Fundación Mediterránea –IERAL-, relativo a estos temas del 12 de marzo de 2010 (Foco fiscal – Año 4, Edición N° 4).