Para Gaetano Mosca la clase política que gobierna y la clase administrativa que ejecuta y supervisa sus decisiones están unidas por vasos comunicantes, que actúan de tal forma que un estrato pasa a ser la expresión del otro: el nivel moral de la burocracia es el nivel moral de la clase gobernante. Pero -aclara- las deficiencias intelectuales y morales de la clase administrativa representan para el organismo político un peligro más grave y difícilmente corregible que el que se corre cuando las mismas deficiencias se encuentran en las pocas docenas de personas que tienen en sus manos los mecanismos de la maquinaria estatal (La clase política).
Crisis en la administración pública
En la Argentina, la administración pública 1, como otros sectores de la sociedad, está siendo cuestionada bajo la sospecha de tener un alto índice de corrupción. (Así lo indican en el nivel nacional los sondeos de opinión, y en el nivel internacional los informes de organizaciones no gubernamentales como Transparency). Corrupción de la que ya nos hablaba Rafael Bielsa en los Sesenta cuando se refería al discrecionalismo moral que en mayor o menor grado domina la administración pública hace algo más de dos décadas (Significación de la burocracia).
Ese discrecionalismo ha sido propicio para establecer en el servicio civil un sistema injusto, que coloca en un plano de igualdad a la mayoría de los que respetan los principios de una sana administración y a quienes los vulneran sin recibir ningún tipo de sanción. Esta falta de limitación va creando una rara madeja de complicidades basada, en la mayor parte de los casos, en el silencio que impone el temor aparejado a la impunidad.
La impunidad tiene un efecto pernicioso sobre el personal, que termina tolerando esos comportamientos bajo el criterio de una falsa solidaridad. Carlos Nino observaba que aun la actitud de interpelar al corrupto… suele ser considerada más bien como una actitud bochornosa propia de un mal compañero o de un idealista tonto (Un país al margen de la ley).
En ese contexto el corrupto es considerado generalmente como alguien que cuenta con apoyo de arriba; de lo contrario, se razona, … hace tiempo que estaría fuera de la administración.
Esta connivencia también desmoraliza al personal y propicia un clima de sospecha nada recomendable para el buen manejo de la administración, dado que produce un efecto multiplicador en las transgresiones y, en especial, altera la disciplina, factor importante para asegurar la buena marcha del aparato estatal.
Los delitos se justifican bajo simples argumentos expiatorios: si no lo hago yo, lo hace otro; total, todos hacen lo mismo; como me pagan poco… ; de esta forma reparo la injusticia que cometieron…; o el criterio de que aprovecharse ilegalmente de los bienes del Estado no es estrictamente un delito.
La razón de esta crisis debe buscarse en la falta de valores y modelos superiores que padece la sociedad, lo que ha producido una fractura en los niveles de solidaridad necesarios para que la nación alcance sus objetivos de convivencia.
La ética pública está alejada de la sociedad y lo que es aún más grave: parece no integrar nuestro actual patrimonio cultural (M. Grondona). No existe en la sociedad en general, y en la administración pública en particular, una unidad de criterio o patrón de medida objetivo que defina qué es un acto no ético. Es decir, los valores personales no coinciden con los principios éticos. Esta carencia ha creado en la administración un estado de confusión que facilita al desarrollo de conductas permisivas y tolerantes frente a la violación de las reglas morales o de las leyes.
Si se corrigieran los actos de venalidad y los excesos dando de baja al personal responsable, el Estado encontraría un sistema justo de selección, que redundaría en la disminución del plantel y en la calidad del servicio, por su positivo efecto de demostración.
La corrupción -enfermedad social de la cual no escapa ninguna sociedad política- debe ser controlada y sancionada por el Gobierno a través de un sistema legal represivo estricto, y para ello se requieren órganos de aplicación idóneos e independientes. De no ser así, nos encontraríamos frente a un Estado corrupto, de la misma forma que podríamos estar, en otras circunstancias, frente a un Estado militarista, fundamentalista, etc., con el desprestigio que además ello supone.
La corrupción es también un impuesto a la sociedad en general, que recae en especial en los sectores de menores ingresos, corroe la credibilidad en las instituciones y, en la medida en que la autoridad democrática la tolera, se constituye en el principal enemigo de su estabilidad. Por sus derivaciones, debería ser considerada como un acto de deslealtad o traición al Estado.
En consecuencia existen razones suficientes para proponer que todo aquel que acceda a la función pública en forma transitoria o permanente debería tener ideas claras sobre sus responsabilidades -no solamente respecto de sus derechos- y las limitaciones que impone su ejercicio, para evitar caer en faltas graves o en delitos. Por ejemplo, un funcionario público no puede aceptar una invitación formulada por una empresa que participa en una licitación convocada por la administración en la cual se desempeña. Para muchos los patrones de conducta se han modificado. Ésta es una de las numerosas razones que actualizan el valor de los códigos de ética, cuyo conocimiento y compromiso de respeto, junto con la Constitución Nacional y las leyes vinculadas a la administración pública, debería ser renovado permanentemente.
Código de ética: posible solución
Los códigos de ética -cuyos orígenes son religiosos- tienen como antecedentes más directos los códigos de conducta de la Edad Media, que regulaban las relaciones de cofradías, gremios y corporaciones; en la actualidad perduran en algunas profesiones como las de abogado, notario, médico, militar etc.
Al atender necesidades que son propias de una organización o de una profesión, dichos códigos establecen generalmente obligaciones mayores que las del derecho en general, cubren lagunas legales y colaboran con la justicia, siendo también potencialmente fuente de derecho. Además, con sentido previsor, hacen hincapié en la necesidad de evitar actitudes o conductas que a la postre pueden concluir en la violación de una norma de conducta o en un delito.
Max Weber, al considerar la importancia jurídica de estos códigos, decía que: Debe recordarse que también hay medios no violentos de coacción que obrarían con la misma fuerza o, en ciertas circunstancias, con mayor fuerza que los estatales… y actúan con frecuencia… de un modo más seguro que el aparato coactivo político, no siempre calculable en sus funciones… (Economía y sociedad).
En definitiva son un sistema eficiente de control en la medida en que pueden actuar con la visión de un fin deseado, ya que sugieren, por una parte, una distinción entre los buenos y malos propósitos y, por otra, una distinción entre los medios legítimos e ilegítimos de lograr los propósitos (B. Russell).
Estos códigos profesionales, calificados por Norberto Bobbio como morales singulares, además de algunas exigencias particulares, consolidan la denominada ética cívica, que consiste en un mínimo de valores y de normas que una sociedad pluralista hace propias más allá de sus diferencias religiosas, filosóficas y políticas.
En cuanto a los códigos para la administración pública, que hicieron su aparición durante el presente siglo, Álvaro Drapkin, profesor en la Universidad de Chile, los define como … un cuerpo normativo guía que debe ser de general conocimiento, homogéneo y orgánico, (que) debe definir valores y conductas deseables para ser desarrolladas por los funcionarios, estatuir prohibiciones y conductas reprobables, establecer los procedimientos para juzgar el comportamiento e incluir las sanciones adecuadas para las faltas y violaciones de sus preceptos.
Asimismo destaca que para que el código de ética -que define la conducta ética pero no la garantiza- produzca cambios en la administración pública debe ser compartido por el funcionario, conociendo de antemano las sanciones a que se hace pasible cuando se lo vulnera, y su cumplimiento debe ser controlado por la sociedad para reducir así el margen de faltas y delitos existentes. La vigencia del código de ética, agrega, exige conocer la calidad del desempeño de los agentes públicos para su adecuado enjuiciamiento y control.
Algunos autores argumentan que, en el caso especial de la administración pública, donde la corrupción (soborno, extorsión) es un camino de doble vía en el que intervienen un agente público y otro privado, los códigos de ética de ambos sectores deberían tender a una uniformidad de criterios respecto de la prevención y el castigo de ese delito, estableciendo una zona de cooperación a fin de detectarlo y combatirlo.
Otros agregan que el castigo del delito de soborno debe recaer no sólo sobre los funcionarios que lo ofrecen, sino también sobre la empresa que se beneficia con esa acción ilegal.
El caso norteamericano
La administración federal de los Estados Unidos, que debió superar un fuerte desprestigio por haber institucionalizado, en el siglo pasado, como forma de reclutamiento para la administración el denominado spoils system 2, cuenta en la actualidad con elevados indicadores de honestidad y eficiencia.
Los cambios altamente positivos que se fueron produciendo, llevaron al administrativista Leonard White, profesor en la Universidad de Chicago, a enfatizar con cierto orgullo, a inicios de la década del sesenta, que a mediados del siglo XX los niveles éticos en el servicio público, federal, estatal y municipal, merecen alabanza… (Introducción al estudio de la Administración Pública).
Si bien el Presidente de Estados Unidos designa directamente, además de sus colaboradores de gabinete y otros funcionarios que necesitan acuerdo del Senado, alrededor de 2.500 funcionarios políticos, la administración federal es mayoritariamente profesional. Y tanto los de carrera como los políticos tienen la obligación de respetar el Código de Ética, en vigencia desde 1980, que prestigia valores como la lealtad a la nación y a la Constitución, la honestidad, la dedicación y la eficiencia.
El Código analiza la conducta de los funcionarios en especial frente a invitaciones, regalos de dentro y fuera de la administración, trabajos externos remunerados, actividades externas no remuneradas y acciones político-partidarias; y obliga a los funcionarios a denunciar a las autoridades correspondientes los casos de despilfarro, fraude, abuso y corrupción.
Asimismo, determina restricciones que en algunos casos se extienden durante un cierto período posterior al cese de las funciones.
Los aspectos más destacados de dicho Código, según H. Kontz y H. Weihrich, son:
1) Anteponer la lealtad a los más altos principios morales y al país, a la lealtad a personas, partidos o dependencias del Gobierno.
2) Defender la Constitución, las leyes y las regulaciones de Estados Unidos y de todos sus gobiernos y no participar nunca de su violación.
3) Trabajar un día completo por la remuneración de un día completo: dedicar el esfuerzo más decidido y la mayor atención al desarrollo de las tareas.
4) Buscar y utilizar las formas más eficientes y económicas para cumplir con las tareas.
5) Nunca discriminar injustamente mediante el otorgamiento de favores y privilegios especiales, ya sea a cambio de una remuneración o no; y nunca aceptar, para uno o para miembros de la propia familia favores o beneficios bajo circunstancias que pudieran hacer pensar que influyen sobre el desempeño de las tareas gubernamentales.
6) No hacer promesas privadas, de ningún tipo, que representen un compromiso para los deberes de la función, puesto que la palabra privada de un empleado de gobierno no puede establecer compromisos sobre la obligación pública.
7) No realizar negocios con el gobierno, sea en forma directa o indirecta, ya que ello es incompatible con el desempeño cuidadoso de las tareas gubernamentales.
8) Nunca utilizar información obtenida confidencialmente en el desempeño de las tareas gubernamentales como medio para obtener utilidades privadas.
9) Denunciar la corrupción en cualquier momento que se la descubra.
10) Sostener estos principios, consecuentes con la idea de que el empleo público involucra confianza pública.
En la actualidad el control ético en la administración federal norteamericana está a cargo de la Oficina de Ética Gubernamental y de las agencias acreditadas en las distintas reparticiones federales que dependen de ella. Establecida en enero de 1987, reporta al Presidente de la Nación.
Reflexiones y propuestas
En la Argentina la vigencia de los denominados ‘códigos de ética’ se circunscriben de modo especial a subsidiarias de empresas transnacionales y a algunas grandes empresas argentinas. En la administración pública, si bien no tenemos información de que hayan existido como tales, ha habido, en determinados períodos, directivas que por sus alcances deben ser reconocidas como antecedentes.
Esas directivas aseguraron la vigencia en diferentes organismos de la administración pública de una calificada honestidad en sus gestiones. Sobre el particular, Tulio Halperín Donghi recuerda el comportamiento de los organismos de recaudación impositiva de la década del 30 temibles por su eficacia organizativa a la vez que por su notable invulnerabilidad a la corrupción… (La larga agonía de la Argentina peronista). También durante esa época el Banco Central, contaba con rigurosas normas de conducta para el personal.
Todo este incipiente proceso de jerarquización ética de la función pública se fue deteriorando a medida que el Gobierno fue constituyéndose en poder económico y financiero hegemónico de la Argentina; desentendiéndose paralelamente del efectivo manejo de los sistemas de control disciplinario y judicial, los que por otra parte ya no respondían o no se ajustaban al nuevo modelo.
Este predominio económico del Estado llevó a un sistema prebendario y a un largo período inflacionario que destruyó el ahorro y afectó el tejido social solidario. Dentro de este clima el ciudadano comenzó a dudar de la idoneidad de los hombres públicos y en muchos casos de su honestidad en el manejo de la cosa pública. Como resultante de ese Estado empresario se fue conformando una cultura inflacionaria en la sociedad argentina, que aún hoy se encuentra latente, y que ha sido una de las causas de la crisis moral que nos acompaña.
Pese a los grandes cambios que en la década del Noventa han restringido la presencia del Estado en la economía, la administración pública no se ha adecuado a esta nueva realidad. Valga como ejemplo señalar la inoperancia del sumario administrativo, que continúa siendo diligenciado por un colega del procesado o por un abogado de la misma repartición. Ello en la práctica significa vulnerar elementales principios de justicia por el subjetivismo o favoritismo que trae aparejado el dictamen; y donde además los instructores con frecuencia sufren presiones tendientes a modificar la sentencia.
A propósito, Carlos Floria recordaba en Veinte notas sobre la corrupción (La Nación, 16/VI/90) que ella se multiplica cuando la vida pública hace lugar a lo que los italianos llaman el ‘perdonismo’, cuando la clase política practica el amiguismo y los ocupantes de roles de poder el nepotismo; cuando los dirigentes emplean la autoabsolución como hábito aceptado y cunde la sensación de que nadie pedirá cuentas. Los confines entre lo lícito y lo ilícito pierden nitidez. También la frontera entre lo bueno y lo malo.
En definitiva, en las escasas oportunidades en que el sumario se lleva a cabo no cumple generalmente con los requisitos indispensables: investigación, instrucción y juicio; y, cuando se concluye, con frecuencia se extravía. Nino recuerda que en el Estado resulta sumamente difícil llevar a cabo un sumario administrativo o un proceso judicial por cohecho y que él culmine en una sanción administrativa.
Para superar esta profunda falencia del sistema disciplinario, las oficinas de sumario de cada ministerio o repartición oficial deberían ser reemplazadas por una agencia de sumario común a toda la administración pública nacional integrada por abogados instructores de reconocida capacidad profesional y moral, seleccionados o propuestos por instituciones de prestigio en la rama del derecho administrativo. Los instructores deberían actuar en consonancia con las leyes, con el código de ética, sugerido por la Constitución Nacional, y con la Convención Interamericana contra la Corrupción. Como antecedente, cabe recordar que Alemania cuenta con un órgano disciplinario autónomo, integrado por un tribunal, que efectúa en principio, actos judiciales (Ch. Debbasch).
En cuanto a los controles, la reforma constitucional de 1994 ha incorporado a través del art. 85 (a los existentes y dependientes del Poder Ejecutivo: Sindicatura General de la Nación) un sistema de verificación vinculado al Poder Legislativo, que es la Auditoría General de la Nación que entiende en el control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos.
En general los controles deberían ser frecuentes, imprevistos, preferentemente externos o mixtos y realizados en modo especial en las denominadas zonas críticas. Algunos autores identifican como tales a las reparticiones policiales, migratorias, aduaneras e impositivas; a las zonas francas; a los entes reguladores de los servicios públicos; a las oficinas de licitación y contratación de material de defensa y de obras públicas; a las dependencias que otorgan subsidios y subvenciones; a los despachos que tienen responsabilidad en la planificación y gestión urbanística y, en general, a todo departamento encargado del manejo del gasto público.
Además, debería constituirse en Diputados una comisión, presidida por un miembro de la principal bancada opositora, para que lleve a cabo un control sobre los antecedentes de las personas que ocupan o vayan a ocupar cargos públicos; incluido su patrimonio; asegurando que cumplan con el régimen sobre incompatibilidad y acumulación de cargos; corroborando la exigencia periódica del examen psico-físico, verificando que no figuren en las listas de ingreso, ascenso o promoción, postulantes o funcionarios bajo sumario, con procesos penales pendientes, inhabilitados, condenados (no rehabilitados) y exigiendo que los acusados de la comisión de un delito cumplan inexorablemente con el deber de querellar 3.
Por último, esa comisión debería supervisar el sistema de reclutamiento en la administración pública para evitar que a través del tráfico de influencias y del clientelismo ésta se convierta en un apéndice del gobierno de turno o de la clase política. A propósito es esclarecedor recordar lo que Giuseppe Sacco, profesor en la Universidad de Roma y en el Instituto de Estudios Políticos de París, denunció como la colonización del Estado por parte de la partidocracia italiana: la ocupación del Estado por los partidos políticos ha destruido prácticamente a la administración pública; el funcionario no responde más a su superior jerárquico y sí al político que lo ha ubicado, convirtiéndose no en un agente de una institución del Estado a la que ha de servir, sino en el representante del interés electoral o privado de su protector político, colocándose incluso contra la institución que le provee el medio para vivir.
1. A los efectos de este trabajo nos referiremos únicamente al funcionario público que es el que se desempeña de modo permanente en el Poder Ejecutivo cumpliendo tareas administrativas de nivel medio y alto; que ingresa por concurso o por nombramiento directo y para cuya designación la Constitución Nacional exige como requisitos la idoneidad profesional (art.16). Los funcionarios públicos deben diferenciarse de los empleados que cumplen tareas menores y de los funcionarios políticos que ocupan puestos transitorios y de jerarquía en la administración pública.
2. Max Weber luego de visitar EE.UU. en el año 1904 se refirió a la administración de este país destacando que estaba en manos de 300.000 o 400.000 hombres de partido sin más cualificación para ello que el hecho de haber sido útiles a su propio partido, (por lo) que tenía que estar plagada necesariamente de grandes lacras y, en efecto, la administración americana se caracterizaba por una corrupción y un despilfarro inigualables, que solo un país con posibilidades económicas todavía ilimitadas podía soportar (El político y el científico).
3. Sobre el castigo Bielsa señala que las penas administrativas o disciplinarias establecidas por el Código Penal… son acumulables, pues con la aplicación de una y otra sobre el mismo hecho no se incurre en la prohibición non bis in idem. Mientras que respecto de la inhabilitación expresa que como pena accesoria, es de la mayor importancia, y tratándose de inmoralidad grave debe ser perpetua, el inmoral separado de la función o del empleo, no debe volver a la administración pública, ni ejercer alguna función del estado, claro está siempre que el proceso penal haya sido regular y la sentencia justa. (Significación de la burocracia)
