Las difíciles cuentas públicas

La cuestión de las finanzas del Estado es uno de los temas económicos más recurrentes en la discusión nacional. Desde hace décadas, o, mejor dicho, desde el siglo XIX, los problemas de administración del erario estatal han sido decisivos en la gestación de las crisis macroeconómicas de la Argentina. En las últimas décadas, además, luego de cada una de estas crisis, ha aumentado el número de personas pobres, generando desafíos adicionales a las políticas públicas.
En la actualidad, el contexto fiscal sigue siendo desafiante. El gasto público consolidado de Nación, provincias y municipios alcanza aproximadamente al 47% del PIB, mientras que el déficit fiscal consolidado se encuentra en torno al 6% del PIB. De más está decir que el peso del Estado en la economía es financiado por el sector privado con impuestos, y que, con una presión tributaria record, el déficit aún es muy elevado. Lo más relevante es que la calidad de los bienes públicos ofrecidos no es óptima, por ejemplo, al evaluarse la educación y la salud –a cargo de las provincias–, o la eficiencia de la seguridad en todos los niveles de Gobierno, por citar tres actividades de suma importancia.
El Presupuesto Nacional es un instrumento clave que refleja las preferencias de la sociedad en materia de gasto público sobre la base de un esquema de impuestos. En este sentido, la Argentina se debe un debate de largo aliento acerca del modelo de país y de administración pública, el tamaño del Estado, la composición del gasto público y su financiamiento, tanto a nivel nacional, como provincial y municipal.
En nuestro país es habitual, cuando se habla de temas fiscales, centrar la discusión en el gasto que generan los empleados públicos, en el costo de la corrupción, sobre todo en obras –completadas, realizadas parcialmente o ni siquiera iniciadas–, y en el gasto de las provincias. Asociado a esto, la elevada presión tributaria y el déficit fiscal completan el diagnóstico.
La corrupción es un tema central, sobre todo desde el punto de vista ético, y, por ende, debería tener resoluciones más aceleradas por parte de la Justicia. Con todo, el dinero que se destina a la obra pública nacional es inferior al 10% del gasto total nacional. Si de esta parte, por ejemplo, el 20% fuera a la “corrupción”, apenas se cubriría el 10% del déficit fiscal. Por lo tanto, si bien es un tema relevante en la agenda pública y en los medios de comunicación, tiene importancia relativa a la hora de resolver los problemas fiscales del país.
Por otro lado, el empleo público es un tema muy cuestionado durante los últimos años, no sin razón. Desde 2011 hasta 2016 inclusive se registró un proceso de destrucción de puestos de trabajo en el sector privado. En tanto, el sector público siguió incrementando su dotación. En la actualidad, según el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, existen 3,5 millones de empleos públicos. De ellos, 760.000 en el Estado Nacional y empresas públicas, 2,2 millones en las provincias, y el resto, 540.000 personas, en los municipios. En contraste con el empleo privado formal, de algo menos de 7 millones, parece elevado. Por otra parte, muchos señalan que el incremento en cargos políticos (ministerios, secretarías, etcétera), llevado a cabo por el nuevo gobierno desde fines de 2015, es una señal poco conducente.
En el Presupuesto Nacional 2017 las remuneraciones constituyen el 12,5% del gasto total. En el consolidado de los presupuestos de las 24 jurisdicciones (provincias más Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires), llegaba a 56%. Es decir que el empleo público provincial es muy elevado, y absorbe puestos que deberían ser de un sector privado que produzca, invierta y desarrolle el interior. A nivel nacional, si bien puede ser considerado alto, el empleo público no tiene peso decisivo en el Presupuesto.
En suma, obra y empleo público siempre habrá, con mayor o menos incidencia. Pero el debate presupuestario debería quizás centrarse en otros dos rubros del gasto: seguridad social y transferencias. Son éstos los que definen, en mayor medida, el modelo de país y de sociedad, y, por ende, cómo se orientan los recursos.
El tema de las transferencias es aleccionador. Los subsidios a la energía y al transporte equivalen al 3,5% del PIB, y al 13,5% del gasto del Presupuesto nacional. El proceso de corrección de tarifas iniciado en 2016 fue costoso en términos de consensos, en una sociedad que desea recibir bienes públicos de calidad pero no parece tan dispuesta a pagar por su valor, que debería ser similar a los precios internacionales. En la actualidad, la tarifa final cubre el 45% del costo de generación del gas y el 35% de la electricidad. El gobierno nacional avanza en una normalización gradual de tarifas hacia 2019, en un contexto donde la corrección del consumo privado de energía es lenta, y la falta de precio adecuado demora las inversiones. Es decir, la sociedad prioriza el consumo y el bajo precio a una solución definitiva. Por otra parte, están las transferencias por planes sociales que, en un contexto de pobreza del 30%, deben ser mantenidos, si bien con una promoción de mediano plazo hacia puestos de trabajo sustentables.
Otro tema clave es el gasto en seguridad social, que se lleva el 39% del Presupuesto Nacional. Diez años atrás la Argentina tenía menos de 4 millones de jubilados y pensionados. Con la reforma previsional, que comenzó a regir en el gobierno anterior, se habilitó la jubilación de manera casi universal para todas las personas en edad de acceder a ese beneficio, demostraran o no haber realizado aportes en su etapa laboral. Hoy los beneficiados llegan a 8,4 millones y el número seguirá creciendo con las nuevas incorporaciones. Las jubilaciones, además, se ajustan semestralmente por la variación del salario y de la recaudación tributaria nacional. Con una población ocupada en el sector informal del orden de 7 millones de personas, la tendencia presenta desafíos de sostenibilidad fiscal de consideración.
Como se dijo antes, no existe en la sociedad un debate serio en torno a estos temas. Por supuesto que se trata de cuestiones delicadas, pues la jubilación mínima muchas veces no cubre las necesidades de parte de la población. Por otro lado, los recursos públicos son limitados y dependen de la recaudación a través de impuestos, que no tiene margen para crecer pues la presión tributaria es muy elevada. La cuestión de la equidad se entrecruza con las restricciones fiscales en un país donde el Estado ya pesa la mitad de la economía.
La sustentabilidad del sistema no está clara. Cualquier cambio implicaría modificaciones a la ley, y el Congreso debería estar a la altura para definir mejor un tema de largo plazo como el que se refiere. Una opción es ofrecer un ingreso universal mínimo, en lugar de una jubilación. Otra opción debería ser reducir la informalidad laboral, de modo de promover el trabajo formal y la generación de aportes previsionales.
El desafío sigue pendiente: promover el bienestar y la equidad, junto con la sostenibilidad fiscal, en un contexto con la más alta presión tributaria de la historia argentina, decidiendo, como sociedad, a qué destinar los recursos públicos.