Los “poderes delegados” o el desborde permanente

El 24 de agosto pasado se publicó en el Boletín Oficial la ley N° 26.519, mediante la cual se prorrogaron por un año los denominados “poderes delegados”. Dos cuestiones –creo– han influido para poner mayor atención sobre este tema pese a que en el pasado, la prórroga periódica era moneda corriente. En primer lugar, la derrota del oficialismo en las elecciones del 28 de junio, que supuso una brisa de aire fresco en la manera de ejercer la función pública por parte del partido gobernante. En segundo lugar, el conflicto con el campo puso el foco en la autoridad legal del Poder Ejecutivo para decretar las retenciones a las exportaciones de granos y cereales. Tales facultades provenían de los famosos “poderes delegados”.
La intención de estas líneas es doble. Por una parte, intentar establecer de qué se tratan estos poderes delegados. Por la otra, ensayar algún camino tendiente a enmarcarlos en la Constitución.

Los poderes delegados
A modo de breve y simplificada introducción, señalemos que nuestro sistema republicano otorga al Congreso la facultad de legislar (hacer las leyes), y al Ejecutivo (valga la redundancia), ponerlas en ejecución. El artículo 44 de la Constitución es elocuente al respecto cuando dice: “Un Congreso compuesto de dos Cámaras… será investido del Poder Legislativo de la Nación”. Por otra parte, el artículo 99 (inc. 2) otorga al Presidente la facultad de poner en ejecución las leyes de la Nación “cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias”.
Otras dos normas completan este cuadrilátero en materia de división de poderes, en el que –a simple vista– el tema no parece presentar mayores dudas. En la sección “Declaraciones, derechos y garantías” de la Carta magna, el artículo 29 señala de manera categórica: “El Congreso no puede conceder al Ejecutivo nacional, ni las legislaturas provinciales a los gobernadores de provincia, facultades extraordinarias, ni la suma del poder público…”. Finalmente, el artículo 76 declara que se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio.
En este marco, se inscribe la cláusula transitoria octava, introducida en la reforma de 1994, que dispuso que “la legislación delegada preexistente que no contenga plazo establecido para su ejercicio caducará a los cinco años de la vigencia de esta disposición, excepto aquella que el Congreso de la Nación ratifique expresamente por una nueva ley”.
Vencido el plazo de cinco años en 1999, el Congreso lo prorrogó (manteniendo la totalidad de la legislación delegada como vigente) hasta 20021. Tal práctica se reiteró en 2002, 2004, 2006 y en la última, de agosto pasado, lo extendió por un año.
Delimitado de manera rudimentaria nuestro cuadrilátero, intentaremos definir qué se entiende por poderes delegados. Parece claro que el Congreso, al legislar de manera general, necesita que el Poder Ejecutivo, con sus atribuciones de administración, ponga en ejecución aquello que el Congreso resolvió. La Constitución le otorga al Presidente esa facultad, siempre que no altere el espíritu de la ley a reglamentar. Por otra parte, es el Poder Legislativo, con poderes explícitos e implícitos, el único facultado para hacer las leyes, y tiene una norma expresa que prohíbe delegar tales facultades legislativas.
Un primer plano del problema se daría, entonces, en el exceso que pudiera cometer el Poder Ejecutivo en su afán reglamentario, alterando el espíritu de la norma. Un segundo plano –que es el que nos ocupa– seguiría no ya al Poder Ejecutivo cuando reglamenta, sino al Congreso cuando le cede su investidura legislativa otorgándole dichas facultades. Aunque pareciera que tal cesión pudiera quedar enmarcada en la terminante prohibición del citado artículo 29 –a dicha delegación le corresponde la pena de los infames traidores a la patria–, en los hechos es tal el volumen de legislación delegada, que nadie sabe a ciencia cierta los alcances de la delegación.
Una primera fuente generadora de este mecanismo de ejercicio del gobierno fue la doctrina de facto que se conformó en la Argentina a partir de 19302. Acaso ¿no es una delegación escandalosa concentrar en una sola persona la facultad de promover, dictar y ejecutar las leyes? Porque, en definitiva, el golpe de Estado y las dictaduras que tuvieron lugar a partir de 1930 no fueron otra cosa que una delegación de la facultad legislativa en cabeza del dictador, todo lo cual fuera convalidado por la Corte Suprema de Justicia mediante la Acordada del año 19303 y su gemela de 1943.
La otra fuente, más actual, es la permanente legislación de emergencia que se ha dictado en los últimos veinte años. Si repasamos muy brevemente, encontramos que en 1989 se dictó una muy amplia ley de emergencia económica, que otorgó al Poder Ejecutivo una cantidad de facultades legislativas, con el objeto de conjurar la crisis económica por la que se atravesaba entonces. Tales marcos jurídicos de emergencia se reiteraron en 2000, 2001 y 2002, en donde se establecieron delegaciones legislativas en el Poder Ejecutivo de la más variada índole. El ejemplo más célebre de esta delegación que devino en un exceso también de facultades delegadas, fue la famosa pesificación asimétrica dispuesta por el decreto del Poder Ejecutivo N° 214/02, que se excedió en las facultades otorgadas por el Congreso mediante la ley de emergencia económica N° 25.561.
Sin ánimo de entrar en cuestiones demasiado técnicas, lo que importa señalar es que la reiteración –de 1930 a 1976– de los golpes de Estado y la concentración de los poderes ejecutivo y legislativo en cabeza de un dictador, y el recurrente recurso de la emergencia económica sistemática y permanente en la última etapa de nuestra vida como nación, han generado un gigantesco volumen de legislación delegada, en donde algunas veces el Congreso de manera explícita, mediante delegación de sus facultades legislativas al Presidente, alegando siempre la crisis económica, o en otros casos mediante la promulgación de amplios decretos leyes en cabeza del Poder Ejecutivo, que se “autodelegaba” facultades para poner en ejecución lo que legislaba, da como resultado un gigantesco animal jurídico muy difícil de atrapar y, sobre todo, de poner en un marco de contención razonable.
Lamentablemente, no es tan fácil desarmar semejante engendro. Sin que esta frase resulte una justificación de las prórrogas sistemáticas votadas por el Congreso, debe decirse que la derogación sin más de tales poderes podría ocasionar severos inconvenientes, dado que a la luz de tales facultades delegadas se ha consolidado una variada gama de relaciones jurídicas.
En este contexto, intentaremos articular algunos caminos posibles que podrían colaborar en enmarcar estos poderes dentro del contexto constitucional.

Caminos posibles
En este empeño al Congreso Nacional le caben dos tareas. La primera, más inmediata, es cumplir de manera cabal lo que resolviera mediante el dictado de la ley N° 26.519. En efecto, los artículos 2° y 3° crean una Comisión bicameral, cuya función es la de “inventariar” la totalidad de la legislación delegante dictada con anterioridad, informando pormenorizadamente sus características.
Esta tarea de campo, ya prometida por el Congreso en anteriores prórrogas, resulta fundamental para proceder a reordenar, legislar y –en su caso– derogar todo el corpus de legislación delegada vigente. Este sería un primer paso –aunque demorado, necesario– para comenzar a cumplir con las normas que componen el cuadrilátero de que hablábamos más arriba. El Congreso que asumirá el próximo 10 de diciembre tiene la posibilidad y la responsabilidad de hacer cumplir el mandato impuesto por la ley vigente, y así dar observancia al clamor social de mayor control de los actos de gobierno.
La segunda tarea resulta mucho más dificultosa. Se trata de controlar y de ser posible evitar, en el futuro, la emisión de legislación delegante. Podría así comenzar a reducirse el fárrago construido. Las implicancias de este asunto van mucho más allá de materias jurídicas o técnicas, e involucran cuestiones políticas que surcan nuestra realidad desde antaño. Las legislaciones de emergencia, mal que nos pese, acompañan nuestro devenir de manera casi periódica. De hecho, el artículo 76 de la Constitución Nacional habilita al Congreso a efectuar delegaciones en casos de emergencia.
Resta que el Congreso asuma el rol para el que fue investido, y tome para sí el Poder Legislativo del que habla la Constitución. La ley N° 26.519 puede ser un primer paso, si se cumplen sus preceptos.
El tercer actor que en este camino debe cobrar fuerza es el Poder Judicial. Los Estados Unidos han tenido, y tienen, discusiones similares relacionadas con los límites entre el poder reglamentario del Poder Ejecutivo, la delegación de poderes por parte del Congreso, y sus límites e interpretación. Las leyes troncales del denominado New Deal impulsado por Franklin D. Roosevelt en la década del treinta del siglo pasado, como consecuencia de la Gran Depresión, estuvieron sujetas al escrutinio de los jueces, muy especialmente con motivo de las enormes delegaciones que el Congreso realizaba sobre nuevas agencias de reconstrucción y fomento promovidas por Roosevelt. Con esos argumentos, la Corte Suprema declaró inconstitucionales algunas de estas leyes.
En definitiva, el trabajo metódico de los jueces en la interpretación de la ley, permite sentar precedentes judiciales, que precisen cómo deben leerse los textos constitucionales. ¿Hasta dónde puede reglamentarse una ley sin alterar su espíritu? ¿Qué facultades puede delegar el Congreso en el Poder Ejecutivo, sin transferirle su investidura legislativa? Estas preguntas, en nuestro sistema republicano, deben ser contestadas por los jueces y por la Corte Suprema en última instancia. Lamentablemente, la legislación de emergencia siempre fue consentida por el máximo Tribunal. Baste recordar el último fallo, que convalidó la pesificación asimétrica.
Pues bien, la participación de este tercer actor resulta absolutamente fundamental, y debe extenderse de manera coherente y sistemática a lo largo del tiempo, para formar un cuerpo de precedentes judiciales que interprete e indique la manera en que deben leerse las normas que forman parte de nuestro cuadrilátero.

Breve epílogo para el parlamentarismo
La cuestión de los poderes delegados tiene puntos de contacto con el debate que en la campaña electoral previa a las elecciones de medio término embrionariamente tuvo lugar, sobre la necesidad –o no– de reformar nuestra estructura de gobierno y tender hacia un sistema parlamentario.
Brevemente, nuestro sistema actual es presidencialista, con tres poderes con facultades específicas, que deben funcionar en una suerte de equilibrio republicano. El Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo son dos departamentos bien diferenciados.
En el sistema parlamentario, por el contrario, tal división no se da, y el primer ministro o jefe de gobierno es un miembro del parlamento. Es un “delegado” del parlamento, y sus facultades parten de allí. No hay división de poderes. La enorme diferencia con nuestro sistema republicano, es que el primer ministro está sometido al voto de censura, que puede hacer caer el gobierno en cualquier momento, si las mayorías en el parlamento así lo disponen.
En la Argentina, pareciera que hemos creado un sistema parlamentario de facto, en donde a través del tiempo se ha delegado en el Presidente y sus ministros, una cantidad de facultades que le pertenecen, pero no se ha dotado a este poder delegante del elemental contrapeso del voto de censura.
¿Debe la Argentina caminar hacia un sistema parlamentario para intentar contener los desbordes sistemáticos a que es sometida de manera periódica? Por la magnitud de sus implicancias resulta imposible responder de manera sencilla. El Congreso y el Poder Judicial tienen en sus manos la oportunidad de resolver en un plazo razonable algo que la Constitución de 1994 ordenó hacerlo a más tardar en 1999, y aún no se logró. Pareciera que en la Argentina se persiguen grandes reformas para solucionar los problemas que podrían resolverse con las instituciones vigentes.

Notas:

1. Ley N° 25.148
2. Si bien técnicamente no se trata de una delegación de poderes de la manera en que lo entiende la doctrina jurídica, no deja de ser un ejemplo general que expone una manera de ejercer el gobierno, que tiene mucho de delegación.
3. Ver “Acordada sobre reconocimiento del gobierno provisional de la Nación”, CSJN, Fallos 158:290